PROGRAMMA NAZIONALE DI GESTIONE DEI RIFIUTI (PNGR): DEFINIZIONE, FUNZIONI, OBIETTIVI

Programma Nazionale per la Gestione dei Rifiuti (PNGR): definizione, funzioni e fasi di attuazione

Il Programma Nazionale per la Gestione dei Rifiuti (PNGR) è lo strumento, previsto e definito dall’articolo 198- bis del Testo Unico Ambientale¹, di indirizzo per le Regioni e le Province autonome per la pianificazione della gestione dei rifiuti.

Il Programma deve contenere²:

• dati inerenti alla produzione, su scala nazionale, dei rifiuti per tipo, quantità, e fonte;
• la ricognizione impiantistica nazionale, per tipologia di impianti e per regione;
• l'adozione di criteri generali per la redazione di piani di settore concernenti specifiche tipologie di rifiuti, incluse quelle derivanti dal riciclo e dal recupero dei rifiuti stessi, finalizzati alla riduzione, il riciclaggio, il recupero e l'ottimizzazione dei flussi stessi;
• l'indicazione dei criteri generali per l'individuazione di macroaree, definite tramite accordi tra Regioni³ che consentano la razionalizzazione degli impianti dal punto di vista localizzativo, ambientale ed economico, sulla base del principio di prossimità, anche relativamente agli impianti di recupero, in coordinamento con quanto previsto all'articolo 195, comma 1, lettera f;
• lo stato di attuazione in relazione al raggiungimento degli obiettivi derivanti dal diritto dell'Unione europea in relazione alla gestione dei rifiuti e l'individuazione delle politiche e degli obiettivi intermedi cui le Regioni devono tendere ai fini del pieno raggiungimento dei medesimi;
• l'individuazione dei flussi omogenei di produzione dei rifiuti, che presentano le maggiori difficoltà di smaltimento o particolari possibilità' di recupero sia per le sostanze impiegate nei prodotti base sia per la quantità complessiva dei rifiuti medesimi, i relativi fabbisogni impiantistici da soddisfare, anche per macroaree, tenendo conto della pianificazione regionale, e con finalità' di progressivo riequilibrio socioeconomico fra le aree del territorio nazionale;
• l'individuazione di flussi omogenei di rifiuti funzionali e strategici per l'economia circolare e di misure che ne possano promuovere ulteriormente il loro riciclo;
• la definizione di un Piano nazionale di comunicazione e conoscenza ambientale in tema di rifiuti e di economica circolare;

Il Programma nazionale può, inoltre, contenere:

•  l'indicazione delle misure atte ad incoraggiare la razionalizzazione della raccolta, della cernita e del riciclaggio dei rifiuti;
•  la definizione di meccanismi vincolanti di solidarietà tra Regioni finalizzata alla gestione di eventuali emergenze.

Note

¹ D.Lgs aprile 2006, n. 152 modificato dal D.Lgs 3 settembre 2020, n. 116 che recepisce il pacchetto europeo per l’economia circolare.
² D.Lgs 3/9/2020 n116 art. 2 comma 3 e 4.
³ Ai sensi dell'articolo 117 ottavo comma della Costituzione.

Le funzioni del PNGR

Il PNGR definisce i macro-obiettivi, le macro-azioni, i target, definisce i criteri e le linee strategiche a cui le Regioni e le Province autonome dovranno attenersi nella elaborazione dei Piani di gestione dei rifiuti.

Il PNGR è uno degli elementi strutturali per l’attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR)⁴

Il PNGR è, quindi, lo strumento di indirizzo e supporto alla pianificazione della gestione dei rifiuti volto a garantire:

• l'integrazione nella normativa italiana dei criteri e degli obiettivi di pianificazione e gestione dei rifiuti contenuti nella normativa comunitaria,
• l'efficienza, l'efficacia, la sostenibilità ed economicità dei sistemi di gestione dei rifiuti in tutto il territorio nazionale, in coerenza con gli obiettivi di coesione territoriale.

Note
⁴ Prevista nella Missione 2 - Rivoluzione verde e transizione ecologica, Componente 1 – Economia circolare e agricoltura sostenibile (M2C1).

Le fasi di attuazione

Novembre 2020: il Ministero della Transizione Ecologica ha istituito il tavolo tecnico istituzionale a cui partecipano le Regioni, le due Province Autonome, l’Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale (ISPRA), l’Associazione nazionale dei Comuni italiani (ANCI), il Ministero dello sviluppo economico (MISE), e l’Autorità di Regolazione per energia Reti e Ambiente (ARERA), con lo scopo:

• della definizione delle linee strategiche per sviluppare un Programma condiviso,
• dell’individuazione, sulla base delle priorità indicate dalle regioni, di flussi strategici da analizzare ai fini della elaborazione del Programma.

Il Programma è sottoposto a procedura di VAS per garantire una maggiore coerenza e sostenibilità alla pianificazione regionale conseguente.

Dicembre 2021: è stata presentata l’istanza per l’avvio della fase di scoping del Programma da parte della Direzione Generale per l’economia circolare presso il Ministero della Transizione Ecologica, autorità procedente/proponente (avvio fase di scooping).

14 gennaio 2022: l’elaborazione del parere sul rapporto preliminare (conclusione fase di scooping).

16 marzo 2022: trasmissione della documentazione (Proposta Programma, Rapporto Ambientale, Sintesi non Tecnica) per la consultazione pubblica, ai sensi dell’art. 13 comma 5 del d.lgs 156/2006 da parte della Direzione Generale per l’economia circolare presso il Ministero della Transizione Ecologica; ai sensi dell’art. 14, la consultazione avrà una durata di 45 giorni (quindi scadenza 30 aprile 2022).

Ad oggi sono consultabili nel sito del Ministero tutte le Osservazioni del Pubblico ed i Pareri presentati⁵

Entro 18 mesi dalla pubblicazione del Programma nazionale per la gestione dei rifiuti, le Regioni e le province autonome dovranno aggiornare i propri piani “a meno che gli stessi non siano già conformi” alle linee di indirizzo del PNGR.

Il PNGR dovrà nel tempo essere sottoposto a monitoraggio per verificare lo stato di attuazione delle indicazioni del programma nazionale, valutarne l’efficacia degli obiettivi al fine di proporre azioni correttive e permettere, quindi, ai decisori di adeguarlo alle dinamiche evolutive del sistema nazionale e territoriale⁶.

Il PNGR individua nel superamento del gap impiantistico una priorità ed è rivolto a garantire una gestione integrata dei rifiuti, con riduzione al minimo, come opzione ultima e residua, lo smaltimento finale.

Figura 1: Schema concettuale strategico: il PNGR nel quadro della Strategia Nazionale per l’Economia Circolare

I target previsti dal PNGR si concentrano sull’aumento del tasso di raccolta differenziata, sulla riduzione del numero delle discariche irregolari, sulla riduzione del tasso di smaltimento in discarica dei rifiuti urbani al di sotto del 10% al 2035. Il Programma indica la necessità di adottare a livello regionale pianificazioni basate su una attenta quantificazione dei flussi dei rifiuti e individua nella metodologia LCA (Life Cycle Assessment) uno strumento fondamentale per la comparazione degli scenari di gestione, tenendo conto di tutti gli impatti ambientali.

Note
⁵ https://va.mite.gov.it/it-IT/Oggetti/Documentazione/8199/12062?Testo=&RaggruppamentoID=1029#form-cercaDocumentazione
⁶ il piano di monitoraggio che contiene gli indicatori è definito dal capitolo 12 del PNGR.

Gli obiettivi del Programma Nazionale per la Gestione dei Rifiuti

Come già scritto il PNGR ha un ruolo strategico nella definizione delle politiche di gestione rifiuti nell'ambito della transizione verso un’economia circolare.

Sulla base di questo principio gli obiettivi generali sono così definiti:

1. Contribuire alla sostenibilità nell’uso delle risorse e ridurre i potenziali impatti ambientali negativi del ciclo dei rifiuti;
2. Progressivo riequilibrio dei divari socio-economici, per quanto riguarda la gestione dei rifiuti;
3. Rafforzare la consapevolezza e i comportamenti virtuosi degli attori economici e dei cittadini per la riduzione e la valorizzazione dei rifiuti;
4. Promuovere una gestione del ciclo dei rifiuti che contribuisca al raggiungimento degli obiettivi di neutralità climatica.

Secondo quanto indicato nel piano, questi obiettivi possono essere raggiunti con il supporto di macro-obiettivi che definiscono in maggiore dettaglio gli obiettivi principali quali:

1. riduzione del divario di pianificazione e di dotazione impiantistica tra le diverse regioni, perseguendo il progressivo riequilibrio socio-economico e la razionalizzazione del sistema impiantistico e infrastrutturale secondo criteri di sostenibilità, efficienza, efficacia, ed economicità per corrispondere ai principi di autosufficienza e prossimità;
2. raggiungimento degli obiettivi di prevenzione, preparazione per il riutilizzo, riciclaggio e recupero dei rifiuti e di riduzione dello smaltimento, tenendo conto anche dei regimi di responsabilità estesa del produttore (EPR) per i rifiuti prodotti;
3. razionalizzazione ed ottimizzazione del sistema impiantistico e infrastrutturale attraverso una pianificazione regionale basata sulla completa tracciabilità dei rifiuti e l'individuazione di percorsi che portino nel breve termine a colmare il gap impiantistico mediante la descrizione dei sistemi esistenti con l'analisi dei flussi dei rifiuti;
4. promozione della contestuale riduzione dei potenziali impatti ambientali, da valutare anche mediante l'adozione dell'analisi del 6 ciclo di vita (LCA-Life Cycle Assesment) di sistemi integrati di gestione rifiuti;
5. garantire una dotazione impiantistica con elevati standard qualitativi di tipo gestionale e tecnologico;
6. promozione di una gestione del ciclo dei rifiuti che contribuisca in modo sostanziale al raggiungimento degli obiettivi di neutralità climatica;
7. definizione delle azioni prioritarie per promuovere la comunicazione e la conoscenza ambientale in tema di rifiuti ed economia circolare.

La realizzazione dei macro-obiettivi è attuabile a sua volta con l’adozione di macro-azioni:

1. promozione dell’adozione dell’approccio basato sulla analisi dei flussi per l'applicazione del LCA,
2. individuazione e gestione dei gap gestionali e impiantistici,
3. verifica della conformità della pianificazione delle Regioni con indirizzi e metodi del PNRG,
4. promozione della comunicazione e la conoscenza ambientale in tema di rifiuti ed economia circolare,
5. promozione della attuazione delle componenti rilevanti del PNRR e di altre politiche incentivanti,
6. minimizzazione del ricorso alla pianificazione per macroaree,
7. assicurazione di un adeguato monitoraggio dell’attuazione del PNRG e dei suoi impatti.

Figura 2: Schema di sintesi degli obiettivi, macro obiettivi e macro-azioni del PNRG

Dalla definizione delle macroaree ai criteri per calcolare il fabbisogno di recupero e smaltimento

Il PNGR prevede che in via prioritaria le regioni debbano essere autonome nella gestione dei rifiuti Tuttavia sono possibili eccezioni. Ad esclusione dei rifiuti organici, l’autonomia gestionale può essere garantita, in alcuni casi, anche su un territorio più ampio, da individuare come “macroarea”, previo accordo tra le Regioni. Tale deroga dovrà essere finalizzata anche ad ottimizzare il funzionamento e la gestione degli impianti di trattamento delle diverse frazioni oltre che garantire i principi di autosufficienza e di prossimità.

L'articolo 198-bis, comma 2 lettera d) del Testo Unico Ambientale prevede criteri generali per l’individuazione delle macroaree da definire tramite accordi fra regioni. Lo stesso articolo dispone che lo smaltimento dei rifiuti e il recupero dei rifiuti urbani non differenziati siano attuati con il ricorso ad una rete integrata e adeguata di impianti tenendo conto delle migliori tecniche disponibili (BAT) e del rapporto tra i costi e i benefici complessivi, al fine di:

a)realizzare l’autosufficienza nello smaltimento dei rifiuti urbani non pericolosi e dei rifiuti del loro trattamento in ambiti territoriali ottimali;

b)permettere lo smaltimento dei rifiuti ed il recupero dei rifiuti urbani indifferenziati in uno degli impianti idonei più vicini ai luoghi di produzione o raccolta, al fine di ridurre i movimenti dei rifiuti stessi, tenendo conto del contesto geografico o della necessità di impianti specializzati per determinati tipi di rifiuti;

c)utilizzare i metodi e le tecnologie più idonei a garantire un alto grado di protezione dell'ambiente e della salute pubblica.

Da ciò sono esclusi i rifiuti urbani non differenziati, la frazione di rifiuti derivanti da trattamento dei rifiuti urbani destinati a smaltimento, i rifiuti organici originati dal ciclo di gestione dei rifiuti urbani.

Di seguitò le possibilità definite nel PNGR:

Figura 3: Casi in cui è possibile definire accordi di macroarea

Le strategie-guida delle pianificazioni a livello regionale

 Come già accennato, obiettivo del PNGR è quello di indirizzare e supportare la pianificazione della gestione dei rifiuti al fine di garantire:

1. la rispondenza dei criteri di pianificazione agli obiettivi della normativa comunitaria, in ottica di prevenzione del contenzioso;
2. l’efficienza, efficacia, sostenibilità ed economicità dei sistemi di gestione in tutto il territorio nazionale, in coerenza con gli obiettivi di coesione territoriale.
    

Le valutazioni effettuate sulla pianificazione regionale, e in fase di Valutazione Strategica Ambientale, hanno evidenziato una differente efficacia delle pianificazioni regionali, tra l’altro non sempre corrispondente ai requisiti fissati dalle norme europee e nazionali.

Per consentire alle regioni ed agli stakeholders di migliorare la gestione e la valutazione dei piani regionali di gestione dei rifiuti è previsto un rafforzamento della piattaforma informativa Monitor Piani.  Il Ministero della Transizione Ecologica, nel contesto del PNGR ha anche creato una di controllo dei piani che permette di verificarne facilmente la corrispondenza con le indicazioni comunitarie utile per l'accesso ai fondi comunitari e di coesione nazionale.
 

La questione del Deficit impiantistico

Per ciascun flusso di rifiuti il PNGR⁷:

• analizza lo stato impiantistico (in base ai dati 2019),
• descrive il Gap impiantistico (fabbisogno);
• propone delle azioni per colmare tale gap.
   

Il PNGR stabilisce che le Regioni che presentano, rispetto alla produzione, un tasso di smaltimento in discarica dei rifiuti urbani e dei rifiuti provenienti dal loro trattamento, ivi inclusi gli scarti delle operazioni di trattamento preliminare e i rifiuti urbani sottoposti ad operazioni di smaltimento mediante incenerimento (operazione D10) maggiore del 10% dovranno garantire, nell’ambito della pianificazione regionale, una progressiva riduzione dello smaltimento in discarica annuo fino al raggiungimento del suddetto obiettivo stabilito al 2035 dal Decreto Legislativo 36/2003 così come modificato dal Decreto Legislativo 121/2020 di recepimento della direttiva 2018/850 UE.

Il PNGR sottolinea che per una corretta definizione della strategia di gestione dei rifiuti urbani è necessario considerare il rendimento ambientale delle diverse forme di gestione:

• lo smaltimento in discarica è sempre associato ad impatti diretti
• la raccolta ed il trasporto sono sempre associati ad impatti diretti
• il riciclaggio è associato ad impatti evitati
• il recupero energetico è sempre associato ad impatti evitati
• il recupero energetico diretto dei Rifiuti Urbani indifferenziati è preferibile a quelli dei rifiuti sottoposti a pre-trattamento;
• la digestione anaerobica della frazione organica è preferibile al solo compostaggio.

I Piani regionali di gestione dei rifiuti dovranno essere contenuti target intermedi, che aiuteranno il raggiungimento dell’obiettivo al 2035 del 10% massimo dei RU collocati in discarica, per ciascuna delle seguenti tappe temporali:

• al Trimestre 4 del 2023
• al Trimestre 4 del 2024
• al Trimestre 4 del 2026
• al Trimestre 4 del 2028.

Tali target saranno inseriti anche in Monitor Piani.

Note
⁷ Il quadro di sintesi dell'analisi dei flussi è disponibile nella tabella 23 del PNGR.

Principali target per colmare il divario impiantistico

Il PNRG propone una serie di target da raggiungere necessari per colmare i divari impiantistici collegati al Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) e agli obiettivi al 2035 ai quali i Piani regionali dovranno contribuire quali:

• entro il 31 dicembre 2023: la differenza tra la media nazionale e la regione con i peggiori risultati nella raccolta differenziata si deve ridurre a 20 punti percentuali, considerando una base di partenza del 22,8%;
• entro il 31 dicembre 2024: la variazione tra la media della raccolta differenziata delle tre Regioni più virtuose e la medesima media delle tre Regioni meno virtuose deve ridursi del 20%;
• entro il 31 dicembre 2023: riduzione delle discariche irregolari in procedura di infrazione NIF 2003/2007 da 33 a 7;
• entro il 31 dicembre 2023: riduzione delle discariche irregolari in procedura di infrazione NIF 2011/2215 da 34 a 14;
• le Regioni che presentano, rispetto alla produzione, un tasso di smaltimento in discarica dei rifiuti urbani e dei rifiuti provenienti dal loro trattamento, ivi inclusi gli scarti delle operazioni di trattamento preliminare e i rifiuti urbani sottoposti ad operazioni di smaltimento mediante incenerimento (operazione D10) maggiore del 10%, devono garantire, nell’ambito della pianificazione regionale, una progressiva riduzione dello smaltimento in discarica annuo fino al raggiungimento del suddetto obiettivo stabilito al 2035 dal Decreto Legislativo 36/2003 così come modificato dal Decreto Legislativo 121/2020 di recepimento della direttiva 2018/850 UE.

Flussi strategici di rifiuti

I flussi strategici sono stati individuati sulla base dell’attività di ricognizione effettuata sulla produzione dei rifiuti e sul sistema impiantistico regionale e contenuta nel quadro conoscitivo del Programma.

L’individuazione è stata effettuata a seguito del confronto con le Regioni e le Province Autonome nell’ambito del Tavolo istituito nel Novembre 2020, tenendo conto delle priorità segnalate.

L’analisi dei flussi di produzione e gestione dei rifiuti è la base di partenza (analisi ex ante) per la pianificazione regionale.

Il PNGR definisce che per una corretta pianificazione e ricostruzione del fabbisogno impiantistico regionale e per garantire il principio di autosufficienza nella gestione dei rifiuti urbani è indispensabile procedere all’analisi dei flussi e conoscere la composizione merceologica dei rifiuti urbani e ricostruire il fabbisogno

Per ciascun flusso il PNRG analizza lo stato attuale, individua gli obbiettivi da raggiungere, le modalità di calcolo delle quantità e le strategie per il raggiungimento di tali obiettivi, stima il gap impiantistico e formula scenari alternativi di evoluzione del sistema.

I flussi strategici identificati sono i seguenti:

1. rifiuti urbani indifferenziati,  
2. rifiuti provenienti dal trattamento dei rifiuti urbani,
3. scarti derivanti dai trattamenti: delle frazioni secche da raccolta differenziata e del trattamento delle frazioni organiche,
4. rifiuti organici,
5. rifiuti da apparecchiature elettriche ed elettroniche (RAEE),
6. rifiuti inerti da costruzione e demolizione,
7. rifiuti tessili,
8. rifiuti in plastica,
9. rifiuti contenenti amianto,
10. veicoli fuori uso,
11. rifiuti sanitari a rischio infettivo.

A cosa porterà effettivamente il PNGR in Italia?

Il PNGR, se correttamente applicato, obbliga le Regioni a stimare correttamente i flussi dei rifiuti, compresi gli scarti prodotti dalle raccolte differenziate, e porterà al superamento dell’attuale disomogeneità delle pianificazioni e delle realtà gestionali con la creazione di nuovi impianti regionali o sovra regionali ma comunque destinati ad aree di dimensioni non eccessive evitando quindi trasmigrazioni sul territorio nazionale di rifiuti.

Attraverso la fase di monitoraggio sarà possibile valutare se le azioni messe in campo siano efficaci per il raggiungimento degli obiettivi previsti ed eventualmente apportarne correzioni.

Il Programma prevede anche una fase di comunicazione in cui saranno coinvolti diversi stakeholders, l'obiettivo è il coinvolgimento dal basso in modo tale da fare sì che i principi dell'economia circolare non rimangano solo teorici ma diventino parte integrante della cultura della gestione dei rifiuti e della produzione dei beni.

L’economia circolare, inoltre, non sarà proposta solo come un modello che comporta vantaggi a livello ambientale, ma che necessita di competenze, genera opportunità di lavoro inclusivo, crea nuove opportunità di business e rafforza l’impegno civile dei cittadini per raggiungere gli obiettivi climatici e di sostenibilità.

Bibliografia

Decreto Legislativo 3 settembre 2020, n. 116: Attuazione della direttiva (UE) 2018/851 che modifica la direttiva 2008/98/CE relativa ai rifiuti e attuazione della direttiva (UE) 2018/852 che modifica la direttiva 1994/62/CE sugli imballaggi e i rifiuti di imballaggio. (20G00135) (GU Serie Generale n.226 del 11-09-2020)note: Entrata in vigore del provvedimento: 26/09/2020 https://www.gazzettaufficiale.it/eli/id/2020/09/11/20G00135/sg

Decreto Legge 30 aprile 2022, n. 36 Ulteriori misure urgenti per l'attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR). (22G00049) (GU Serie Generale n.100 del 30-04-2022)note: Entrata in vigore del provvedimento: 01/05/2022 (art 7 Ulteriori  misure  urgenti  abilitanti  per  l'attuazione  del  Piano nazionale di ripresa e resilienza )https://www.mite.gov.it/sites/default/files/archivio/notizie/3_vas_SNT.pdf       

Decreto Legge 3 aprile 2006, n. 152 Norme in materia ambientale. (GU Serie Generale n.88 del 14-04-2006 - Suppl. Ordinario n. 96)note: Entrata in vigore del provvedimento: 29/4/2006, ad eccezione delle disposizioni della Parte seconda che entrano in vigore il 12/8/2006.https://www.gazzettaufficiale.it/dettaglio/codici/materiaAmbientale

Programma Nazionale per la Gestione dei Rifiuti (PNGR) https://va.mite.gov.it/it-IT/Oggetti/Documentazione/8199/12062?Testo=&RaggruppamentoID=1029#form-cercaDocumentazione